Нефтяное законодательствоАлександр ПЕРЧИК Устав от несовершенства законов…Вышедшее в 2004 г. по инициативе кафедры горного права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина факсимильное издание "Устава Горного Российской Империи"* может стать хорошим подспорьем нынешним отечественным законотворцам. Ведь знакомясь с этим законом, нельзя не прийти к двум принципиальным выводам. Первый: наши предки были людьми мудрыми, высокопрофессиональными, а главное - патриотами, которые ставили во главу угла интересы страны и ее хозяйства. Второй: если переписать текст "Устава Горного" современным языком, получится… очень недурной Кодекс о недрах. Так что, давайте-ка поучимся у предков. В связи с всевозрастающей ролью горной промышленности России в царствование Александра I было признано необходимым пересмотреть ранее изданные акты и сформировать новое горное законодательство. В 1806 г. был издан проект "Горного положения". Предполагалось в течение пяти лет (с 1807 по 1812 г.) его опробовать, доработать и утвердить. Однако вследствие начала Отечественной войны 1812 г. и других обстоятельств проект "Горного положения" действовал вплоть до 1832 г. Первой публикацией основ горного законодательства России следует считать издание в 1832 г. "Свода учреждений и уставов горного управления" в составе VII тома первого "Свода законов Российской Империи". Он был составлен на основе проекта "Горного положения" 1806 г., а также ряда указов, распоряжений и инструкций, изданных, в частности, в 1811, 1826, 1829 гг. По существу это было первое официальное издание "Устава Горного Российской Империи". Оно представляло собой весьма фундаментальный документ, содержавший 1847 статей, изложенных на 413 страницах типографского текста. Интенсивное развитие горного производства в России в середине XIX века, сопровождавшееся серьезной модернизацией технических средств, технологий и организации работ, с одной стороны, а также изменением общественных отношений, особенно в связи с отменой крепостного права, с другой стороны, обусловили коренной пересмотр горного законодательства. Необходимость этого была отмечена еще в 1857 г., когда по представлению министра финансов (в тот период именно в его ведении находилось горное производство) Государственный совет постановил приступить к составлению "полного проекта новых узаконений до горного промысла относящихся", что и было Высочайше утверждено 13 мая 1857 г. Работа растянулась почти на четыре десятилетия. В 1866 г. комиссия по пересмотру "Устава Горного" опубликовала проект нового закона, который весьма существенно отличался от предыдущих изданий. В окончательном виде в "Своде законов Российской Империи", то есть официально, он был опубликован лишь в 1893 г. Из 2653 статей "Устава Горного" 1857 г. в издание 1893 г. неизмененными вошли лишь немногим более 50. Примерно 1200 были принципиально переработаны или написаны заново, около 1350 - исключены. Для того чтобы облегчить понимание произведенных изменений, в качестве приложения к официальному тексту было приведено постатейное сопоставление содержания указов 1857 и 1893 г. Состоял этот последний "Устав Горный" из введения (статьи 1-11), четырех книг и приложений. В 1802 г. Александр I ввел министерскую систему управления и образовал восемь министерств: в ведение одного из которых - Министерства финансов - и попала горная промышленность. В последующий период она несколько раз меняла свою подчиненность. В конце XIX века горные заводы и промыслы были переданы в ведение Министерства государственных имуществ, а в начале ХХ века - вновь созданному Министерству торговли и промышленности. По формам собственности горные заводы и промыслы могли быть казенными (государственными) и частными. Частные, в свою очередь, действовали на принципах либо посессионного права, либо так называемого права владельческой (частной) собственности. Частная горнопромышленная деятельность производилась на землях казенных, посессионных или владельческих, а также на землях казачьих войск (Донского и других), находившихся в общинном владении. Казенные горные заводы и промыслы располагались на казенных землях. Кроме того, часть горных заводов, рудников и промыслов в Алтайском и Нерчинском горных округах находилась непосредственно в собственности императорской фамилии. Управление ими осуществляло специальное ведомство Министерства Императорского Двора по Кабинету Министров Его Императорского Величества. В ведении министерства находились как казенные горные заводы и промыслы, так и частная горная промышленность. В его функции входило регулирование использования недр в рамках различных форм собственности, нормативно-правовое обеспечение хозяйственной деятельности и контроль за исполнением вводимых законоположений. Кроме того, министерство осуществляло управление всей хозяйственной и коммерческой деятельностью казенных предприятий. Оно имело достаточно широкие полномочия и четкие приоритеты. Формулировались они так: "Главное начало, на коем горные заводы казенные должны быть устрояемы, состоит в том, чтобы они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были бы ей преградой", "министр наблюдает, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не оставались необработанными". Министерство, согласно Уставу, "по горным заводам частных лиц имеет попечение о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для действия заводов", "старается преимущественно одобрять тех заводчиков, кои своими произведениями заменяют иностранные, употребляемые внутри государства". Непосредственно горной промышленностью в министерстве занимались (в конце XIX - начале XX века) Горный департамент с состоявшим при нем Геологическим комитетом, а также Ученый комитет. При этом вся территория Российской империи была разделена на 12 горных областей, каждая из которых включала в себя одну или несколько губерний. В каждой области в зависимости от конкретных условий организовывалось несколько горных округов, границы которых устанавливались и менялись при необходимости министром. Руководство работами в округах осуществлялось Горными управлениями, которым непосредственно были подчинены казенные горные заводы, рудники и промыслы. Будто вчера написано"В умножении и уменьшении податей с заводов частных людей министр наблюдает: чтобы заводчики излишними налогами не были принуждены оставить частью или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик; чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком великого перевеса одним против других; чтоб изделия, нужные для внешней торговли, облагаемы были податями, соразмерными обстоятельствам и существу сей торговли; чтоб новые заведения для выделки произведений взамен произведений иностранных не имели подрыва от наложения податей, но получили бы против других всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы". Согласитесь, звучит более чем актуально… Министерство имело специальный бюджет, целью которого было стимулирование поиска и разведки месторождений полезных ископаемых, а также оказание финансовой и технической помощи не только государственным, но и частным предприятиям. "Министр имеет власть посылать чиновников с нужным числом лиц для розыскания недр земных, где он признает нужным". "Министру предоставляется разрешение всех нужных построек на горных заводах из особой, ежегодно ассигнуемой на построение по сим заводам суммы, без ограничения количества таких издержек". Для стимулирования развития отдельных видов горного промысла в регионах закон предусматривал временное освобождение их от налогообложения. Например, 29 апреля 1812 г. Государственный Совет освободил металлические заводы западных губерний от налогов. Это решение и его мотивация вошли во все последующие издания "Устава Горного" в следующей формулировке: "Поскольку все в Западных губерниях металлические заводы так маловажны (то есть, говоря современным языком, неэффективны), что все оные губернии в металлах нуждаются и долженствуют заимствоваться оными из внутренних губерний и даже из-за границы: то посему и не обременяются налогами, как могли бы и вовсе прекратить сию промышленность". Уделял "Устав Горный" большое внимание и проблемам охраны окружающей среды. В частности, горный промысел не дозволялся на тех участках, "в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам". Предусматривались и другие ограничения. По экологическим мотивам горный промысел был запрещен: на Командорских островах, в лесах областей Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской, на землях Закаспийской области, покрытых древесной и кустарниковой зарослью. А вот как в этом документе регламентировался порядок отвода земельных участков для создания горных заводов. "Если просимая для разработки ископаемого площадь заключает в себе земли, сданные в аренду или приносящие казне доход, то горнопромышленник обязан обеспечить особым залогом могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предоставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности земли производимыми им работами. Размер этого залога определяется местным управлением казенными землями". Статьи "Устава Горного" устанавливали систему достаточно детального планирования деятельности горных заводов и промыслов. В соответствии с нормами, разработанными министерством, заводские конторы на основе оценки ожидаемого выполнения плана и сметы на текущий год, а также анализа общих тенденций развития региона разрабатывали детальный план и смету на следующий год. Эти материалы рассматривались и утверждались вначале в горном округе, а затем - Горным департаментом министерства. Формы и порядок планирования были едиными и обязательными для всех казенных горных предприятий. План работ по каждому заводу должен был быть весьма подробным. В частности, содержать: характеристику используемой техники и технологий; данные об объемах производства по видам продукции, в том числе для казенных заказов Военного и Морского министерств; перечень предполагаемых ремонтных работ; сведения о потребностях в людских ресурсах, услугах подрядных организаций, объемах намеченных работ и форме их оплаты… Детальные расчеты, обосновывавшие показатели плана работ и сметы, должны были приводиться в приложении к сводному документу. При расчете сметных затрат предписывалось использовать самые крайние цены, по которым завод предполагает возможным выполнить работы или заготовить необходимые материалы. Начальники заводов не должны были без особого разрешения отступать от утвержденного плана, кроме чрезвычайных ситуаций или особых обстоятельств, но под непременную их ответственность. Вместе с планом и сметой в установленный срок составлялся расчет ожидаемых доходов. При этом "должно было учитывать, чтобы заводы не пришли в упадок, но и чистый доход казны умножался". Нефть в законеПервое издание "Устава Горного" не содержало специальных правовых норм, регулирующих вопросы освоения нефтяных месторождений. Первым известным нормативно-правовым актом в этой сфере в России следует считать "Инструкцию о нефтяном промысле", изданную 14 ноября 1839 г. Горным департаментом Министерства финансов. Очевидно, именно эту дату можно назвать датой зарождения нефтяного законодательства в России. Инструкция была посвящена, главным образом, вопросам управления казенными нефтяными промыслами в Бакинском и Шемаханском уездах Каспийской области. На ее основе в "Уставе Горном" издания 1842 г. было введено два самостоятельных раздела: "О нефтяных промыслах на землях Черноморского (позднее - Кубанского - А.П.) войска" и "О Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслах". С некоторыми уточнениями эти разделы вошли и в Устав 1857 г. В последующие годы Правительствующим сенатом и Министерством государственных имуществ был принят целый ряд специальных постановлений и решений, регулирующих вопросы предоставления в пользование нефтеносных участков недр, добычи, борьбы с фонтанами нефти, ее транспортировки. Они были обобщены и во второй редакции "Правил о нефтяном промысле" и Высочайше утверждены 3 июня 1892 г. Эти правила были включены в последнее официальное издание "Устава Горного" в 1893 г. в виде четвертой главы - "О частном нефтяном промысле" второго раздела "О частной горнопромышленности" книги I "Общий горный устав". В соответствии с упомянутой главой поиски и добыча нефти на землях, составлявших полную собственность частных лиц или обществ, осуществлялись их владельцами. Однако законодатель предусмотрел нормы, позволявшие изымать необходимые участки земли в случаях, когда владелец сам не желал вести нефтяной промысел и не мог договориться с потенциальным недропользователем. Право нефтяного промысла дозволялось лицам всех состояний, пользующихся гражданской правоспособностью. Однако для определенной категории лиц существовали ограничения (евреи, иностранцы и некоторые другие). Им требовалось особое разрешение министра государственных имуществ. О каждом открытии нефти и начале работ по добыче владельцы участков обязаны были заявлять местному (губернскому) горному надзору, предъявляя сведения о размере участка и о том, будут ли они разрабатывать месторождение самостоятельно или допустят постороннее лицо. И, если так - то кого и на какой срок. К обязанностям местного горного надзора были отнесены: наблюдение за исполнением правил ведения работ; заполнение подробных журналов буровых работ; контроль за добычей нефти на участках казенных земель; надзор за нефтепроводами, соблюдением правил их эксплуатации и распределением вагонов для перевозки нефтепродуктов; сбор статистических сведений о нефтяном промысле. Как видим, приведенный перечень функций горного надзора в определенной мере даже шире современного. Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на министра государственных имуществ, которому предоставлялось право разрешать все недоразумения, возникающие при применении отраслевых правил, а также издавать для разъяснения оных обязательные для нефтепромышленников инструкции и постановления. Последние должны были представляться Правительствующему сенату, а затем утверждаться высочайшим соизволением. Для выяснения нужд отрасли министру вменялось в обязанность созывать общие и местные съезды нефтепромышленников, на которых избирали советы и технические комиссии, состоявшие под председательством окружных инженеров. Нефтепромышленники облагались особым сбором, суммы которого образовывали в каждом районе нефтяных промыслов специальный фонд, предназначенный для устройства промысловых дорог, организации медицинской помощи и удовлетворения других общих нужд. Ставки сбора, порядок взимания и расходования устанавливались советами съездов под непосредственным контролем правительства. Суров, но справедливСовременный порядок проведения поисковых работ, заимствованный нашими законодателями из мировой практики, во многом повторяет положения "Устава Горного". Как так вышло? Очень просто. В который уж раз рожденное в России через какое-то время возвращается к нам из-за рубежа! Желающие приступить к разведке обязаны были обозначить на местности участок и подать в местное управление казенных земель заявку. Разрешение на разведку, как правило, выдавалось на один год. Однако предусматривалась и возможность продления разрешения до двух и трех лет. Со дня выдачи разрешительного свидетельства на разведку территория площадью 300х300 саженей (около 40 га) признавалась занятой, и другие промышленники уже не могли производить поиски в пределах этого пространства. Министр устанавливал подесятинную плату за право разведки. При этом законом была определена ее максимальная ставка. Способ разведки недропользователь мог выбрать по своему усмотрению, однако добытую нефть вывозить за пределы разведочной площади в принципе не разрешалось. Если открытое месторождение промышленник не признавал коммерческим и не желал приступать к добыче нефти, он обязан был заявить об этом Горному управлению и очистить разведочную площадь в течение срока, установленного для разведки, оставив только обсадные трубы в тех скважинах, которые окружной инженер признавал годными для дальнейшей разработки. При производстве работ на нефтяных промыслах в целом ряде случаев следовало руководствоваться общими положениями "Устава Горного", о чем в тексте закона приводились соответствующие ссылки. Детально регламентировались процедура и условия получения земельного отвода. Промышленник должен был вносить поземельную плату. Причем, что интересно, ставки платежей устанавливались неизменными на 12 лет вперед. Участок же, выделенный для добычи, если на нем в течение двух лет без уважительных причин не начинались работы, мог быть изъят и вновь выставлен на торги. Казенные заведомо нефтеносные земли сдавались в аренду участками не более 10 десятин частным предпринимателям с торгов за единовременный взнос (типа бонуса) или за попудную плату (типа роялти). Детально регламентировались условия и порядок их уплаты. Предусматривалась возможность установления индивидуальных льгот в виде отсрочки платежей. В ряде случаев, когда участки в течение двух-трех раундов торгов не удавалось сдать в аренду, они могли предоставляться без торгов. На этот случай в 1900 г. были изданы "Временные правила для отдачи без торгов некоторых участков заведомо нефтеносных земель под разведку и добычу нефти". Торги обычно проходили весьма активно. Первоначальные стартовые суммы арендной платы увеличивались часто в несколько раз. Сведения о результатах торгов обязательно публиковались. Лицо, получившее участок, обязано было в годичный срок после заключения договора приступить к бурению и в течение первых трех лет провести одну или несколько буровых скважин глубиной, определенной в договоре. Если открытие оказывалось коммерческим, горнопромышленнику предоставлялось право в течение 24 лет вести добычу нефти. Устройство и эксплуатация на нефтяных участках заводов по переработке нефти и других сооружений, предназначенных для добычи, перекачки и хранения сырья, допускалось не иначе как с разрешения министра. Непосредственный надзор осуществляли соответствующие региональные Горные управления или Горные департаменты. Выбор способов разработки нефтяного участка предоставлялся на усмотрение самого промышленника. Но при этом он был обязан: соблюдать установленные законом и распоряжениями правительства правила производства подземных работ и предупреждения нефтяных пожаров; составлять и вести план своего участка, фиксируя на нем все буровые работ и сооружения; допускать к осмотру надзирающих должностных лиц; представлять по требованию правительства точные статистические сведения о промысле. Приступая к бурению для открытия нефтяного источника, нефтепромышленник обязан был уведомить о том местного окружного инженера и представить ему проектные документы. В процессе буровых работ он должен был вести по установленной форме журнал, иметь разрез пройденных пород (колонки керна), соблюдать указания окружного инженера по обеспечению безопасности жизни и здоровья рабочих, противопожарным правилам, способам крепления буровых скважин. Специальная статья закона обязывала промышленников оказывать находящимся на их промыслах рабочим медицинскую помощь. Нефтепромышленнику предписывалось: иметь в готовности предохранительные приспособления для регулирования и даже остановки добычи нефти; устанавливать их при первых признаках появления нефтяного фонтана; доносить безотлагательно о его появлении окружному инженеру. Следует напомнить, что в тот период нефтяной фонтан представлял собой не всегда аварийную ситуацию, а чаще всего был аналогом современной фонтанной добычи. Разлитая нефть по канавам и трубопроводам собиралась в амбары. Весь этот процесс четко регулировался законом, специальными распоряжениями правительства и правилами ведения работ. Уже в тот период предусматривались обязательные меры по гидроизоляции пластов. Обсадные трубы в скважинах тогда еще не цементировались. В целях предупреждения порчи месторождений вследствие притока из верхних слоев тяжелой нефти и воды неэксплуатируемые скважины после выемки из них по возможности всех обсадных труб должны были забиваться и затрамбовываться глиной до устья. Специальный раздел "Устава Горного" был посвящен регламентации работ по строительству и эксплуатации нефтепроводов. Нефтепромышленники имели право строить всякого рода трубопроводы (нефте-, водо-, керосинопроводы). В документе предусматривались меры по отводу земель для прокладки труб и строительства перекачивающих сооружений. За пользование землей устанавливалась определенная плата. Однако условия и ставки были весьма льготными, а часто, при использовании казенных земель, плата вообще не взималась. Оговаривались меры принудительного характера на случай, когда владельцы земель безосновательно препятствовали прокладке трубопроводов. Вместе с тем закон устанавливал обязательство владельца нефтепровода возмещать всякий вред, который мог последовать от его эксплуатации. Помимо "Устава Горного" нефтепромысловое дело регулировалось многочисленными и весьма детальными инструкциями, издаваемыми министром. Тут в качестве примера можно назвать: "Технические правила по вопросам безопасного ведения работ" (издавались отдельно для каждого региона нефтедобычи); "Правила счетоводства и отчетности по сбору арендной платы за нефть, отпускаемую с промыслов"; "Правила о наливной перевозке нефтепродуктов и сырой нефти по внутренним водным путям"; "Правила перевозки нефти и нефтепродуктов в цистернах по железным дорогам"; "Правила пользования сливными резервуарами" и др. Впрочем, регулированию строительства и эксплуатации объектов транспортировки нефти и нефтепродуктов достаточное внимание тогда уделялось и на уровне закона. Это уж потом, при советской власти, управление в этой области стало осуществляться одними ведомственными нормами и правилами. И так продолжается до сих пор... Конечно, в последние годы делаются попытки разработать и представить в Госдуму законопроект о магистральных нефте- и газопроводах, но пока безрезультатные. Так что и здесь предки все еще опережают нас… *Горный Устав Российской Империи: Факсимил. изд. / Подгот. Басниев К.С., Перчик А.И., Цой В.Е. и др. - М.: Ин-т компьютер. исслед., 2004. - 280 с. |
|
|